Источник информации сайт Central Fsia Monitor

20 ноября 2009 г.

Закон что дышло…

Серик Абдрахманов: "Земельный кодекс в 2002 году откровенно "протащили"

В истории независимого Казахстана зачастую принимались (и продолжают приниматься) такие законы, которые потом выходили боком для многих граждан, а то и для всей страны. Многие из них по сей день пестрят пробелами, лазейками, которыми пользуются не очень порядочные люди. Навскидку можно назвать законы об игорном бизнесе, о СМИ, об Интернете… Хотя каждый казахстанец ежедневно сталкивается с влиянием на его жизнь тех или иных законов, вряд ли большинство наших сограждан задумывается над тем, кто и как их пишет, а затем принимает. Об особенностях процессов инициирования, разработки, принятия и лоббирования законопроектов в нашей стране мы решили узнать у бывшего депутата парламента РК Серика Абдрахманова.

- Расскажите, пожалуйста, как осуществляется у нас законотворческий процесс.

- По Конституции законодательная инициатива принадлежит правительству, депутатам, президенту. Абсолютное большинство законов у нас готовят правительственные структуры - у них имеются мощный аппарат, аналитические структуры. И процедура эта очень серьезная. Основным инициатором и исполнителем законов правительство выступает и во многих других странах мира. Я лично участвовал в разработке нескольких законопроектов и внесении поправок в действующие законы - по тем или иным направлениям. В частности, могу вспомнить проект закона о частной сыскной деятельности, много других случаев, когда я и мои коллеги предлагали внести коррективы и изменения в действующее законодательство. Самостоятельно я внес два законопроекта о местном самоуправлении. Работа эта очень непростая. Текст смотрится примитивно - Америку ты в нем не открываешь и велосипед не изобретаешь, но за этими простыми оборотами лежит целая философия проекта закона. Мы опираемся и на опыт других стран, и на свою историю, но чтобы разработать самостоятельный проект закона, нужно иметь собственную государственную философию, взять лучшее, увязать все, а не просто схоластически переписать чужие проекты. К сожалению, правительство наше зачастую этим грешит.

- Каков механизм разработки и принятия закона?

- Автор проекта отправляет его на экспертизу в правительство, в собственно аппарат мажилиса, где работают эксперты. Если оттуда поступают замечания, автор их учитывает, вносит поправки. Затем он должен вынести проект на обсуждение в мажилис. Создается рабочая группа из числа депутатов, где представлены все комитеты палаты. Проводятся рабочие заседания, на которые приглашаются и представители правительства. Каждое слово, каждая строка, каждая статья обсуждаются на соответствие действующему законодательству, Конституции, правовой доктрине государства. Если рабочие группы одобряют проект, он идет на рассмотрение заседания комитетов мажилиса. Если комитеты дают заключения в своем большинстве, то проекты попадают на рассмотрение правительства. Если проект требует увеличения бюджетных ассигнований, заключение правительства обязательно. В случае отрицательного решения правительства проект не подлежит дальнейшему рассмотрению. Такое существует и в других странах. Депутат может инициировать и нафантазировать что угодно, но бюджет может попросту не "потянуть" эти фантазии. Это разумный сдерживающий механизм. Если проект, наконец, одобрен, он идет в сенат, где также создается рабочая группа, и там опять идет обсуждение. Затем снова решает мажилис - настаивать на законе или нет, голосуя при этом двумя третями голосов. Потом проект закона опять рассматривает сенат, и только после этого он попадает на стол президенту. Президент может не поддержать этот закон, наложив на него вето. Тогда вновь мажилис голосует, и только абсолютным большинством голосов он может снять вето. Однако обычно до этого не доходит - в таких случаях авторы отзывают проект, дорабатывают его, и карусель начинает крутиться снова.

- Бывает ли так, что министерства разрабатывают законопроекты под себя, преследуя какие-то свои, порой ежеминутные интересы?

- Это явление всегда было, потому что чиновники, бюрократы, канцеляристы хотят создать себе комфортные условия с максимумом полномочий. Это естественная природная тяга любого чинуши. Поэтому многие законопроекты пестрят такого рода скрытыми преференциями. Для недопущения и предотвращения этого и нужны парламентарии. Они должны сделать так, чтобы это был закон, работающий на благо государства, а не ведомственная инструкция. Но даже не это является самым страшным в законотворческой деятельности. Существуют олигархические группы, которые заказывают проекты законов напрямую министерствам. Заказывают! Им нужны законы, снижающие налоговое бремя, дающие преференции, оттягивающие обязательные выплаты государству. С другой стороны, подобное явление существует везде. Поэтому нужны настоящие, избранные народом депутаты, получающие голоса сограждан в открытой и честной борьбе.

- Но ведь можно какими-то благами заинтересовать большую часть парламентариев и таким образом "протащить" любой закон?

- Говорите проще. Ведь речь идет о банальном подкупе. Я, честно говоря, считаю, что у нас такое не раз уже было. В мажилисе и сенате очень маленькие аппараты. Иногда проекты законов приходят пачками и лежат штабелями. А давать им всем нормальную экспертную оценку у аппарата парламента элементарно не хватает времени и сил. В этой сутолоке проходят многие "задумки" и интересы всякого рода скрытых лоббистов. Их "пробивают" и "проводят" отдельные депутаты. Поэтому и нужна гласность. Развитые государства мира в прямом эфире транслируют заседания парламента - это форма контроля народа над своими избранниками, направленная на то, чтобы парламентарии знали, как себя вести, что говорить и какие интересы продвигать. А когда показывают заседания парламента у нас (и тогда, когда я был депутатом - тоже), в репортажах телевизионных каналов это похоже на немое кино, где может твориться что угодно. Допустим, я как избиратель не знаю, чем заняты депутаты, о чем спорят и за что голосуют. А за рубежом каждый депутат, каждое его движение фиксируются и высвечиваются. Любой избиратель может зайти на сайт парламента и посмотреть, как и за что голосовал его избранник. Ввести это несложно. Ведь крутят по государственным каналам какие-то никчемные мыльные сериалы.

- Не можете ли вы вспомнить законы, которые в бытность вашу депутатом откровенно "протащили"?

- Конечно. Допустим, в 2002 году откровенно "протащили" Земельный кодекс. Тогда с поста премьера ушел Имангали Тасмагамбетов, хотя главным действующим лицом был не он. Самым главным тезисом закона была продажа земли в частную собственность. Тогда авторы Земельного кодекса объясняли необходимость введения такой нормы тем, что крестьяне, купив землю в частную собственность, обретут, как говорят казахи, "тело буйвола". Другими словами, для подъема сельского хозяйства нам якобы не хватало института частной собственности на землю. Мол, как только он появится, сразу наступит рай на ниве сельского хозяйства. Однако прошло уже семь лет, а сельскохозяйственные угодья в частную собственность никто так и не купил. И не было никакой необходимости продавать землю. Об этом мы и говорили! Я вносил 126 предложений в этот кодекс, приводя аргументы, почему нам не нужно продавать землю в частную собственность. Тогда авторы Земельного кодекса преследовали свои спекулятивные цели - в первую очередь, речь шла о продаже земельных участков в черте городов. Один гектар в предгорьях Алматы стоил 2-3 миллиона долларов, если мне не изменяет память. И по Казахстану было продано порядка трехсот тысяч гектаров таких земель. В основном в городах. Государство получило от этого 40-50 млн. долларов, а в карманы ушли миллиарды долларов. Тогда экс-акимы цветущих городов и прочие получили баснословные прибыли. А результатом стали "Шанырак", "Бакай" и случаи, когда человек в своем собственном селе не мог купить десять соток земли для строительства дома. Была создана спекулятивная атмосфера вокруг земельных участков. В пригородах Алматы по несколько тысяч человек стоят в очереди за землей. И среди них много тех, кто покупает для того, чтобы продать. Таких примеров можно привести много. Также "протаскивают" отдельные пункты, отдельные статьи. Взять Высшую квалификационную коллегию Минюста, участвующую в отборе судей. Но в этом процессе нет ни одной демократической процедуры. Я вносил предложение о введении института тайного голосования. Те лоббисты, которые хотели назначать судей, "продавили" закон через парламент, и все мои предложения были "завалены". Затем хотели запретить праворульные автомобили. Дошли до премьер-министра, президента. Мы обратились к премьеру и объяснили, что закон "проводят" те, кто занимается продажами "леворулек". Они начали пугать тем, что праворульные автомобили создают больше аварийных ситуаций. Когда мы обратились в дорожную полицию, оказалось, что такой статистики даже не существует. ДТП фиксируют, конечно, но никто специально не считал, по вине каких машин происходит большее количество аварий. Это есть пример самого бессовестного лоббирования, причем с подключением государства.

- Как у нас обстоит дело с институтом лоббирования в законотворческой деятельности?

- Когда мы были депутатами, закон о лоббировании выдвигался. В принципе, это благое намерение из разряда тех, которыми зачастую вымощена дорога в ад. Причем с очень хорошей обосновательной базой, фактами, аргументами и так далее. В некоторых странах есть законы, допускающие лоббирование. Там простые люди, члены социума, понимая необходимость того или иного закона (это могут быть экологи, партии "зеленых" и т.п.), создают какой-то фонд и на его средства разрабатывают законопроект, нанимают экспертов, продвигают идеи экологической чистоты, например. Но и экологи могут лоббировать чисто коммерческие интересы. Вспомним ситуацию с фреоновыми холодильниками, от которых якобы появляются озоновые дыры. Хотя на Северном полюсе и в Антарктиде холодильников нет, а озоновые дыры находятся именно там. В итоге выяснилось, что лоббистами запрета на выпуск фреоновых холодильников были производители холодильников новой модификации. Поэтому, чтобы принять закон о лоббировании, нужно иметь мощный парламент, способный в постоянном режиме давать экспертную оценку истинным намерениям лоббистов. А если сейчас мы в Казахстане примем закон о лоббировании, лоббисты кинут такие деньги, что просто задавят наш бедный немощный парламент. Будут поставлены такие лобби-спектакли, что весь наш народ еще и окажется на их стороне.

- Вы сказали, что сегодня в нашей стране большинство законов разрабатывают министерства. Может быть, нужно создать специальное ведомство, которое бы занималось разработкой законопроектов?

- В идеале правительство ответственно за те или иные направления, будь то экономика или социальная жизнь. Оно знает эти проблемы, но жизнь при этом идет, и все меняется чуть ли не ежедневно. Законодательство должно отражать эти изменения и тенденции. Нет ничего плохого в том, что именно министерства разрабатывают законы. Но вот только в чью дуду они дуют? Это нужно постоянно контролировать. Более ста лет идет полемика о том, что парламентарии должны контролировать правительство и чиновников. Нужен контроль народа за всеми государственными процессами, за каждым чиновником. Контроль, контроль и контроль. Поэтому человечество и пришло к независимым ветвям власти, которые создавали бы баланс и контролировали бы друг друга.

- И как это получается у нас?

- Очень плохо. У нас очень специфичные выборы, а в парламенте сто процентов - "нуротановцы". "Нур Отан" превратил палаты парламента практически в приложение, в правовой отдел правительства. Это большая нотариальная контора. Печати шлепают - только шум стоит. Законы принимаются конвейерным способом. Мои знакомые говорят, что за полчаса принимается по два десятка законов. К чему это приведет? Ни к чему хорошему. В Конституции у нас вроде все хорошо и правильно написано. Но ее надо соблюдать.

Игорь ХЕН

Комментарий Валентин Макалкин, экономист, бывший депутат парламента РК:

"Прежде чем рассуждать о лоббизме, нужно, как говорил Платон, договориться о терминах и понятиях. Кто такой лоббист? В Соединенных Штатах, например, лоббизм представляет из себя следующее. Закон там, как всем известно, могут инициировать только депутаты. Но сам законопроект готовит исполнительная власть. И разработчики официально задают вопросы инициировавшему закон депутату по тем или иным пунктам, вызывающим у них вопросы. Если он затрудняется на них ответить, то лоббист совершенно официально подает ему нужные документы или подсказывает ответ. Это в США. У нас же созданы некоммерческие организации, которые пишут свои замечания, предложения по поводу того или иного законопроекта. Фактически, это тот же самый лоббизм - не процедурно, но по сути. То есть, они, как и официальные лоббисты на Западе, высказывают свое мнение со своих позиций и с учетом своих интересов.

Ну, например, готовится закон, так или иначе касающийся представляемой мной Ассоциации вторичной металлургии. Мы аккредитованы в Минфине, Минюсте, Минэкономики, Мининдустрии, Минтрансе. Если кто-то из них готовит закон, то они направляют этот проект нам для выявления каких-то неточностей. То есть, это уже официально признанный лоббизм. Мы выносим свои заключения, ставим прогнозы, другими словами, высказываем свое мнение и свои предложения. Учтут их или нет - дело разработчиков законопроекта, но наше мнение к нему прикладывается. И мнение это идет вместе с законопроектом в вышестоящие инстанции.

Однако когда депутаты инициируют проект, они могут не отправлять его некоммерческим или общественным объединениям. У нас не существует юридической нормы, которая обязывала бы направлять им проект. Но и запретить депутатам отправлять на контроль в вышеназванные организации разрабатываемый законопроект тоже никто не вправе. Это происходит в тех случаях, например, когда сами разработчики сомневаются в отдельных пунктах законопроекта и хотят заручиться поддержкой тех организаций, которых он в основном и будет касаться.

Приведу пример, основанный на моем личном опыте. Когда Министерство транспорта и коммуникаций готовило закон о дорожных концессиях, мы в нашей Ассоциации стояли до конца против предложенного законопроекта. Суть была в том, чтобы отдать некоторые дороги в концессионное строительство, но мы были против этого. На одно обсуждение даже приехали премьер и несколько министров, дабы убедить нас в том, что законопроект-то на самом деле хорош и перспективен. Но фактически потом оказалось, что правы были мы. Концессионеры до сих пор так ничего и не построили. Хотя в Чили, например, дорога от аэропорта до Сантьяго также является концессионной. В какой-то мере там такое строительство было даже необходимо, учитывая сложности рельефа. У нас же опять случилось так, что все внешне выглядит "как в лучших домах Лондона", а на самом деле мы путаем понятия "быть" и "казаться".